PPP項目資本金和注冊資本是一回事嗎？
2017-12-27
固定資產投資項目資本金制度是我國投資調控的重要手段之一，已有的法規(guī)政策對PPP項目公司（SPV）資本金的限制主要是資本金占總投資比例的強制性規(guī)定。2013年新《公司法》的修訂表明政府對注冊資本管制的放松，允許股東在公司章程中對出資額和出資期限等事項進行約定。由于在PPP實踐中，存在將項目資本金與注冊資本混淆的情形。鑒于此，本文以有限責任公司為例，對于二者概念、功能及關系進行厘清和分析，以解決實務中的困惑，推動PPP項目合法合規(guī)操作。
一、PPP項目實踐中兩者適用的困惑
對于新建類型的PPP項目，按照國務院《關于固定資產投資項目試行資本金制度》等規(guī)定，由項目審批單位在審批可行性研究報告時核定項目資本金的具體比例，其中作為計算資本金基數的總投資是指經批準的（初步設計）動態(tài)概算。而在PPP項目實施過程中，政府方一般會在采購文件中要求中標社會資本需成立SPV作為實施PPP項目的主體，并明確SPV注冊資本的數額和比例要求。
根據財政部對于PPP項目規(guī)范實施流程的要求，新建類的PPP項目，在開始采購程序之前應當做好可行性論證等項目前期工作，按此理解，即項目資本金的比例和數額一般會先于項目公司注冊資本數額確定，那么，在項目資本金數額已確定的情形下，項目公司的注冊資本亦是否必須與項目資本金數額相等？若進一步從問題本質上進行深究，項目資本金與注冊資本是否可以混用？如何在不違背現行法規(guī)政策的情況下，對項目資本金和注冊資本進行合理設置？
在下文，筆者從項目資本金與注冊資本的概念、適用和關系等方面進行分析，認為兩者是不同的制度設計，并針對如何設置項目資本金和注冊資本數額比例提出自己的看法。
二、項目資本金與注冊資本的概念、適用和關系梳理
1、項目資本金與注冊資本的概念
項目資本金
注冊資本
指在投資項目總投資中由投資者認繳的出資額，對投資項目而言是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益。（《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)［1996］ 35號）
有限責任公司的注冊資本為在公司登記機關登記的全體股東認繳的出資額。（《公司法》）
2、適用的法律、法規(guī)、政策
項目資本金
注冊資本
《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)［1996］ 35號）
《國務院關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知》（國發(fā)［2009］ 27號）
《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發(fā) ［2015］51號）
《公司法》
《公司登記管理條例》（2016年國務院令第666號）
《公司注冊資本登記管理規(guī)定》（2014年國家工商行政管理總局令第64號）
3、兩者聯系
在PPP項目實踐中，存在將項目資本金等同于注冊資本的情況。根據財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金﹝2015〕21號)第15條規(guī)定：“股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：股權投資支出＝項目資本金×政府占項目公司股權比例。” 從文義上進行解釋，這實際上將項目資本金等同于注冊資本，財政部此款的落腳點在于兩者均為社會資本方認繳的出資額，也都是社會資本方自有資金，為非債務性資金，社會資本方按該比例享有所有者權益。
4、兩者區(qū)別
項目資本金
注冊資本
適用范圍
固定資產投資項目。
任何投資項目。
出資義務形態(tài)
投資人對固定資產投資項目（建設）的出資義務
投資人對公司的出資義務。
出資形式
可以用貨幣出資，也可以用實物、工業(yè)產權、非專利技術、土地使用權作價出資。
可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地使用權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產作價出資。
出資比例要求
投資項目資本金的具體比例，由項目審批單位在審批可行性研究報告時核定。根據前述國務院相關規(guī)定，不同行業(yè)領域不同要求。
2013年新《公司法》取消了出資限制。
出資數額確定
投資項目的具體比例，由項目審批單位在審批可行性研究報告時具體核定。
股東自行認繳，PPP項目中一般在股東協(xié)議和公司章程中約定出資期限、出資數額等。
資金用途
只能用于項目建設，可轉讓其出資，但不得挪作它用，更不得抽回。
企業(yè)經營，房租，人員工資、購買設備/原材料/辦公用品/固定資產。
審查機構
銀行承諾貸款后，要根據項目建設進度和資本金到位情況分年發(fā)放貸款。貸款發(fā)放前，貸款人應當確認與擬發(fā)放貸款同比例的項目資本金足額到位，并與貸款配套使用。（《項目融資業(yè)務指引》，銀監(jiān)發(fā)〔2009〕71號）?？梢姡鹑跈C構在發(fā)放貸款前，首先應審查項目資本金是否按規(guī)定繳納到位。
2013年新《公司法》不再要求提交驗資報告。
出資不到位的風險
債務融資可能無法完成，貸款可能遭遇金融機構阻礙，項目無法通過審計和竣工驗收。
未全面履行出資義務股東需向其他股東承擔違約責任，向公司債權人承擔補充賠償責任。
三、項目資本金和注冊資本的設置
資本金從固定資產投資項目本身出發(fā)，注冊資本從SPV設立和運行出發(fā)，兩者有其不同制度設計和功能效用。在很多固定資產投資項目中，政府需依照前述國務院文件規(guī)定，對于關系國計民生的港口、沿海及內河航運、機場項目，鐵路、公路、城市軌道等領域設定資本金比例，調整投資結構，確保項目建設落地完成。而注冊資本則不限于特定投資領域，凡設立SPV，則需進行注冊資本登記，此也為我國《公司法》實行法定資本制的根本要求。
在PPP項目實踐中，有的項目資本金數額和注冊資本數額完全相等，有的則相差甚多。法律層面上，項目資本金并不等同于注冊資本，也未有強制性規(guī)定要求兩者數額必須等同。但從實操層面出發(fā)，政府方與社會資本方則基于不同立場存在天然的矛盾。從政府方角度出發(fā)，基于會計處理、項目核算審計的方便性以及對于項目投資安全性的要求等方面考慮，一般會傾向于在采購文件中要求注冊資本數額等同于資本金數額；而社會資本方往往從股東責任、股權轉讓成本、稅收、退出風險等角度出發(fā)，不愿意將大筆資金作為注冊資本注入SPV，傾向于通過股東借款或者融資解決大部分資金需求。因此，在兩者博弈的過程中，不同情形皆可能出現，在注冊資本少于項目資本金的情況下，會計實務中的處理模式，可將項目資本金中超出注冊資本的部分，進入“資本公積”科目進行核算。
四、結語
項目資本金需依照法律規(guī)定比例進行設定，并由項目審批單位在審批可行性研究報告時進行核定，政府方也需在采購文件中具體闡明項目資本金數額比例，當然也可一并設定相同數額和比例的注冊資本。但若為了增加項目對社會資本方的吸引力，降低社會資本方后期成本，并為雙方談判預留空間，在采購文件中可對注冊資本設定可調控空間，或適當降低注冊資本比例。
