一、我國綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資總體情況

　　近10年來，我國交通固定資產(chǎn)投資持續(xù)增長，投資總額從2011年的約2.05萬億元增長至2020年的3.48萬億元，累計增長超過50%，年均增長4.4%。大規(guī)模的交通固定資產(chǎn)投資，一方面有力支撐了綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的快速完善，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善奠定了堅實基礎(chǔ)，另一方面作為全社會固定資產(chǎn)投資的重點領(lǐng)域，在“穩(wěn)增長”中發(fā)揮了重要作用。截至“十三五”末，我國鐵路營業(yè)里程達(dá)到14.6萬公里，其中高鐵營業(yè)里程達(dá)到3.8萬公里；公路網(wǎng)總里程達(dá)到519.8萬公里，其中高速公路里程15.5萬公里；全國港口擁有生產(chǎn)用碼頭泊位22893個，內(nèi)河航道通航里程12.76萬公里，擁有民航機(jī)場241個，城市道路49.3萬公里，總體已形成龐大的交通基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。

　　從我國綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)資金來源來看，多年來已形成了財政投入配套一定社會融資的供給體系，該體系帶動了交通固定投資的高速運行。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于財政交通運輸資金分配和使用情況的報告》，“十三五”時期，我國各級財政5年累計投入資金7.5萬億元，拉動交通運輸領(lǐng)域形成超過16萬億元的固定資產(chǎn)投資規(guī)模。其中，中央財政5年累計安排投資3.4萬億元，占交通運輸領(lǐng)域財政總投入的45%，包括車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金1.42萬億元、成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付3542億元、政府還貸二級公路取消收費后補(bǔ)助資金1460億元、中央預(yù)算內(nèi)投資2539億元、鐵路建設(shè)基金2448億元、民航發(fā)展基金1789億元、港口建設(shè)費794億元、郵政普遍服務(wù)與特殊服務(wù)補(bǔ)貼304億元。

　　“十三五”期間，我國鐵路固定投資五年累計安排的財政資金1.16萬億元，占財政交通運輸領(lǐng)域投入總規(guī)模的15%；公路固定投資5年累計安排財政資金5.69萬億元，占財政交通運輸領(lǐng)域投入總規(guī)模的76%；水運5年累計安排財政資金0.23萬億元，占財政交通運輸領(lǐng)域投入總規(guī)模的3%；民航方面全國5年累計安排財政資金0.39萬億元，占財政交通運輸領(lǐng)域投入總規(guī)模的5%；郵政方面5年累計安排財政資金415億元，占財政交通運輸領(lǐng)域投入總規(guī)模的1%。

　　綜上所述，從我國綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)來看，鐵路、公路、水運、民航、郵政“十三五”時期固定資產(chǎn)投資分別占24.92%，65.65%，3.94%，2.78%，2.71；

　　從資金來源結(jié)構(gòu)來看，各級財政投入占47%。其中，中央財政占財政總投入的45%，車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金占中央財政投入的42%，其余來源于社會投資；

　　從融資結(jié)構(gòu)來看，社會融資主要集中于有使用者付費的領(lǐng)域，如鐵路、收費公路、港口、民航、樞紐、郵政等，以間接融資為主，占比約為80%至90%，間接融資以銀行貸款為主，2020年末，全國收費公路債務(wù)余額70661.2億元。其中，銀行貸款余額58307.5億元，占比82.5%；國鐵集團(tuán)負(fù)債571432.2億元，其中銀行貸款占比也達(dá)50%以上，直接融資占比較低；

　　從資金投向來看，中央財政資金投入總體以建設(shè)為主，維護(hù)資金占比較小。其中，車輛購置稅用于公路、鐵路、水運等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成品油消費稅用于公路和航道養(yǎng)護(hù)，鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金分別用于鐵路和民航的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，維護(hù)資金占10%左右；地方財政資金投向也主要用于建設(shè)。雖然我國鐵路、高速公路、港口、民航、郵政、管道等有收費機(jī)制的領(lǐng)域運營維護(hù)資金渠道相對穩(wěn)定，但無收費來源的交通基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)資金需求在當(dāng)前已存在一定資金缺口，隨著基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)規(guī)模進(jìn)一步增加，未來的情況將更加嚴(yán)峻；

　　從投資體制來看，各方式均已形成中央與地方配合的投資體制，但各方式之間特點差異較大，對綜合交通結(jié)構(gòu)的發(fā)展產(chǎn)生日益顯著的影響，還需配合財權(quán)事權(quán)改革，進(jìn)一步統(tǒng)籌做好綜合交通各方式各行業(yè)投資制度設(shè)計。

　　二、我國綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資主要問題

　　缺乏與基建維護(hù)配套的長期穩(wěn)定資金保障體系

　　從發(fā)展趨勢來看，現(xiàn)有資金供給體系難以支撐綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)的長期發(fā)展。

　　一是財政性資金來源穩(wěn)定性不足，部分正呈下降趨勢。

　　一方面，受經(jīng)濟(jì)下行和新能源汽車銷量占比快速提升等因素影響，中央財政性資金中車購稅收入增速已明顯放緩、當(dāng)前已經(jīng)出現(xiàn)了拐點，2022年前三季度車購稅收入同比下滑高達(dá)30.9%出現(xiàn)增速拐點，成品油消費稅收入也增長乏力；鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金收入持續(xù)低位運行；港建費取消后，補(bǔ)助地方水運建設(shè)資金主要由車購稅保障，進(jìn)一步加大車購稅資金壓力。

　　另一方面，地方政府財政收入仍處于恢復(fù)性增長階段，再加上近年來地方政府債務(wù)余額積累較快，財政赤字率和債務(wù)率持續(xù)升高，財政收支矛盾依然突出，地方政府交通支出維持穩(wěn)定規(guī)模存在巨大壓力。據(jù)測算，我國綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)（2021—2035年）的建設(shè)資金缺口將達(dá)8萬億元至10萬億元，維護(hù)資金缺口將達(dá)7萬億元至10萬億元左右。2020年綜合交通領(lǐng)域債務(wù)余額已達(dá)14萬億元左右,交通領(lǐng)域已累積了一定體量的債務(wù)規(guī)模，債務(wù)風(fēng)險正在向部分領(lǐng)域、部分地區(qū)集聚。

　　二是社會投資意愿持續(xù)下降。近年來，隨著路網(wǎng)日趨完善，新增交通線路大多位于路網(wǎng)邊緣，或者屬于連接線、加密線，帶來的經(jīng)濟(jì)效益和整體社會邊際效益正在逐步遞減。特別是受疫情影響，全社會交通出行量下降，許多經(jīng)營性交通項目愈發(fā)難以維持項目正常運轉(zhuǎn)和合理利潤率。但從成本方面看，近年來交通基礎(chǔ)設(shè)施工程造價大幅上漲，隨著未來產(chǎn)品需求回升，原材料、人工等價格還有繼續(xù)上漲的趨勢。因此新增交通項目融資愈發(fā)困難，地方政府和企業(yè)主體的投資意愿逐漸降低。

　　此外，我國財稅體制改革的深入也給現(xiàn)有資金供給體系帶來了一些不確定性。尤其是消費稅改革可能涉及到對征稅環(huán)節(jié)、收入歸屬等方面的改變，以及與車購稅的整合等方面，可能對成品油消費稅、車購稅等用于交通的主要財政資金來源產(chǎn)生影響，從而影響與之關(guān)聯(lián)的交通財政資金保障能力。

　　各方式投資政策缺乏統(tǒng)籌

　　綜合運輸體系中不同運輸方式投資政策的差異性，對綜合交通結(jié)構(gòu)的發(fā)展產(chǎn)生顯著的影響。目前，不同運輸方式完成投資的增速存在較大差異。

　　鐵路方面，受地方缺乏建設(shè)規(guī)劃權(quán)、委托運營和清算機(jī)制不完善、支出責(zé)任比例不夠明確等多方面影響，近年來國鐵集團(tuán)的出資比例呈下降趨勢，地方政府投資動力減弱、也缺乏有效的配套資金籌措手段。民航方面則面臨項目周期長、程序復(fù)雜、涉及面廣、投融資渠道相對單一、投資運營門檻較高等問題。同時，疫情對群眾跨區(qū)域移動造成了極大限制，更對運營中的航司和機(jī)場產(chǎn)生了巨大沖擊，顯著制約了近年來的發(fā)展。

　　普通公路項目多、小、散，項目管理和資金管理相對困難，并且由于沒有收益較難利用債務(wù)性資金，也缺乏常態(tài)化的地方投入保障機(jī)制。而且普通省道和農(nóng)村公路已明確為地方財政事權(quán)事項，雖然“十四五”時期中央仍將通過“以獎代補(bǔ)”等方式給予資金補(bǔ)助，但由于中央不承擔(dān)支出責(zé)任，從中長期看中央資金支出規(guī)模或?qū)⒂兴陆?，將進(jìn)一步加大地方籌資壓力。

　　水運港口由于圍填海等政策缺乏實施細(xì)則發(fā)展被動，自2018年以來，各區(qū)域港口布局規(guī)劃，以及天津、青島、南通、福州等主要港口規(guī)劃修訂工作基本停滯。

　　相比之下，高速公路項目投資模式多樣、投資主體多元（國有、民營、外資均可）、融資方式靈活，且大部分項目審批權(quán)限在地方，金融機(jī)構(gòu)除了對高速公路融資的積極性較高之外，還擁有已相對成熟的收費公路專項債券政策等明顯制度層面優(yōu)勢。但收費公路也存在債務(wù)負(fù)擔(dān)重，收支缺口大，收費期限短，價格成本倒掛等深層次問題，金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險判斷時普遍認(rèn)為高速公路建設(shè)由政府主導(dǎo)，即便出現(xiàn)收費期限內(nèi)無法償清債務(wù)等問題，相關(guān)政府也會妥善處理。目前，早期修建的收費公路已進(jìn)入集中到期階段，面臨收入消失、養(yǎng)護(hù)管理及償債資金失去保障來源等緊迫問題。

　　由于投資政策的差異性，高速公路與鐵路、民航及普通公路相比更受到地方政府的青睞，在經(jīng)濟(jì)下行和疫情影響下，更容易成為地方拉投資、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的抓手。體現(xiàn)在投資數(shù)據(jù)上，即為近年來高速公路投資不斷加速，收費公路發(fā)展體系發(fā)展加速度超過普通公路體系、公路整體投資增速與鐵路、民航差距愈發(fā)加大，一定程度上反映出綜合交通投資制度設(shè)計仍需統(tǒng)籌設(shè)計和系統(tǒng)性完善。綜合交通網(wǎng)構(gòu)建的底層發(fā)展邏輯應(yīng)是以滿足生產(chǎn)生活需要為目標(biāo)，根據(jù)各種運輸方式的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，宜公則公、宜鐵則鐵、宜空則空。若受投資體制機(jī)制影響，不同運輸方式間的發(fā)展趨勢差距進(jìn)一步擴(kuò)大，長此以往可能會對兩個公路體系發(fā)展的平衡性，以及綜合交通各運輸方式間發(fā)展結(jié)構(gòu)的合理性產(chǎn)生不利影響。

　　交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)投資決策相對粗放

　　隨著我國交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的不斷完善，大規(guī)模建設(shè)期逐步完成，以速度規(guī)模為導(dǎo)向的交通投資政策環(huán)境正在發(fā)生改變，如何對龐大規(guī)模的交通資產(chǎn)進(jìn)行有效投資管理，提高資源配置效率，已成為交通行業(yè)面臨的重要問題。目前，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運營、維護(hù)等不同環(huán)節(jié)上的資金體系處于相對獨立的狀態(tài)，尚未建立覆蓋交通基礎(chǔ)設(shè)施建養(yǎng)管運全生命周期的資產(chǎn)管理體系，也沒有相應(yīng)的投資決策機(jī)制，交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域財政預(yù)算分配較為粗放，缺少科學(xué)的資金分配機(jī)制，投資低效、資源浪費、維護(hù)費用不足、以建代養(yǎng)等現(xiàn)象較為突出，行業(yè)發(fā)展“重投資建設(shè)，輕資產(chǎn)運營管理”，資產(chǎn)的維護(hù)保養(yǎng)責(zé)任不明確，錢物管理脫節(jié)，交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置，家底不清，出現(xiàn)了無人對國有資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)的局面，也產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)主體多元化、分散化和責(zé)任不清等問題。

　　社會融資結(jié)構(gòu)單一，存在債務(wù)風(fēng)險和信貸危機(jī)隱患

　　到目前為止，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式仍以間接融資為主，占比約為80%至90%，直接融資比例很低，存在信貸危機(jī)隱患。由于交通基礎(chǔ)設(shè)施投資主體以政府和交通運輸投融資平臺為主，投資主體多元化程度較低，投融資結(jié)構(gòu)相對單一且固化，社會資本參與度不高，難以獲得多樣性的資金來源。同時，交通基礎(chǔ)設(shè)施的間接融資主要通過地方政府債券或銀行貸款來展開，融資渠道較為狹窄，融資成本也較高。在防范化解債務(wù)風(fēng)險的背景下，債務(wù)融資的天花板效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。同時，隨著不同省區(qū)間投資規(guī)模和投資增速差異持續(xù)擴(kuò)大，區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險也在加大，防范化解壓力進(jìn)一步增加。除償債風(fēng)險外，受地方建設(shè)主體資金籌措難度加大影響，部分在建項目資金鏈斷裂風(fēng)險也在增加。此外，現(xiàn)有金融工具對交通強(qiáng)國的支持力度有限，金融創(chuàng)新步伐未跟上交通強(qiáng)國戰(zhàn)略要求。

　　三、我國交通發(fā)展投融資政策的主要建議

　　做好綜合交通可持續(xù)發(fā)展資金保障體系的頂層設(shè)計

　　一是界定投資的范圍和主體。結(jié)合財政事權(quán)改革等相關(guān)工作，對交通強(qiáng)國戰(zhàn)略的各項任務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)分析，明確每項任務(wù)的承擔(dān)主體，即哪些任務(wù)主要由政府出資，哪些任務(wù)主要由市場承擔(dān)；二是建立分級財政資金保障機(jī)制。按照新一輪財政事權(quán)的劃分，進(jìn)一步細(xì)化明確中央及地方各級政府對交通的財政支出責(zé)任，建立各級財政一般預(yù)算內(nèi)資金用于交通的保障機(jī)制；三是建立穩(wěn)定用于交通財政支出水平的機(jī)制。從財稅改革的趨勢來看，盡管目前車購稅仍為用于交通的專項稅，但未來用于交通的財政資金來源可能會逐步以一般稅收收入為主，為此，一方面應(yīng)保持交通使用者收費政策的穩(wěn)定。另一方面，要建立維持和穩(wěn)定交通財政支出水平的機(jī)制，建立確保財政轉(zhuǎn)移支付資金保障交通可持續(xù)發(fā)展的制衡機(jī)制，構(gòu)建以交通中長期資本投融資規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的資金預(yù)算管控機(jī)制；四是建立長期使用政策性和開發(fā)性金融支持的機(jī)制。拓寬交通行業(yè)利用政策性和開發(fā)性金融貸款的支持范圍，為交通的政策貸款項目爭取長周期、低成本的資金支持。推動地方政府、銀行和承貸主體協(xié)同配合，完善償債機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，管控貸款風(fēng)險；五是拓展市場化資金來源。充分發(fā)揮市場對資源的配置作用，構(gòu)建多元化投融資渠道，吸引社會資金進(jìn)入交通運輸領(lǐng)域，實現(xiàn)投資主體的多元化。通過盤活存量交通資產(chǎn)等方式為交通行業(yè)造血，提升交通行業(yè)對于資本市場的吸引力。

　　完善財政資金保障機(jī)制

　　一是完善各運輸方式財政性資金常態(tài)化保障機(jī)制。在交通強(qiáng)國建設(shè)期繼續(xù)穩(wěn)定車購稅交通資金政策，建立水運和民航建設(shè)中央財政性資金長效保障機(jī)制，探索完善鐵路運輸公益性補(bǔ)貼等機(jī)制，研究構(gòu)建公益性交通項目地方投入常態(tài)化保障機(jī)制。二是在繼續(xù)支持交通運輸線網(wǎng)不斷完善的同時，加大財政資金對綜合客貨運樞紐體系建設(shè)的支持和投資政策創(chuàng)新，通過優(yōu)化重要節(jié)點效率提高綜合交通設(shè)施系統(tǒng)的整體承載能力。三是探索建立公鐵水航郵不同運輸方式間的互動發(fā)展機(jī)制，研究推進(jìn)收費公路與普通公路等不同交通項目間的反哺發(fā)展機(jī)制。完善綜合交通投資制度頂層設(shè)計，引導(dǎo)東中西部各地區(qū)結(jié)合實際情況，“宜鐵則鐵、宜公則公、宜空則空”構(gòu)建綜合交通運輸體系。四是適應(yīng)清潔能源發(fā)展利用的新要求，按照公平稅負(fù)的原則，研究探索與交通基礎(chǔ)設(shè)施使用相掛鉤的交通稅費制度。五是積極開展中央長期債券研究工作，鼓勵地方加大地方政府債券在交通領(lǐng)域的投入。

　　構(gòu)建綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理體系

　　一是建立綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理體系，構(gòu)建能夠支持交通行業(yè)有效投資決策的綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)和資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫，形成大數(shù)據(jù)跟蹤分析體系。二是完善綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的預(yù)算績效管理制度，將控制導(dǎo)向型預(yù)算編制思路轉(zhuǎn)為績效導(dǎo)向型預(yù)算編制思路，基于綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理系統(tǒng)，在規(guī)劃和預(yù)算中統(tǒng)籌考慮交通基礎(chǔ)設(shè)施全周期的服務(wù)需求、使用價值、維護(hù)成本和社會資源利用效率等，科學(xué)系統(tǒng)地制定新建和維護(hù)的投融資決策，提高交通領(lǐng)域財政資金配置效率。三是持續(xù)改善綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的投資績效，健全交通投資績效評價機(jī)制，確定資產(chǎn)管理的短期及長期目標(biāo)，對資產(chǎn)性能進(jìn)行監(jiān)測評估，持續(xù)評審和改進(jìn)資產(chǎn)管理的過程和績效，有效地管理平衡長短期效益、費用和績效，降低資產(chǎn)的全壽命周期成本，提升基礎(chǔ)設(shè)施運行的可持續(xù)性。

　　深化投融資體制機(jī)制創(chuàng)新，合規(guī)拓展各類資金來源渠道

　　一是深化交通項目投資審批制度改革。結(jié)合不同運輸方式的特點，進(jìn)一步明確和簡化投資審核管理、創(chuàng)新并優(yōu)化投資審批程序、加強(qiáng)和改進(jìn)投資監(jiān)督管理，通過體制機(jī)制改革充分激發(fā)各方面交通投資活力和動力。二是繼續(xù)鼓勵和支持社會資本投資交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運營。培育多元化投資主體，結(jié)合水路、鐵路、公路交通項目特點，支持更多市場新型經(jīng)營主體參與投資建設(shè)，推動社會融資結(jié)構(gòu)合理化發(fā)展。三是堅持舉債同償債能力相匹配、盡力而為、量力而行的原則，加強(qiáng)債務(wù)性資金和金融創(chuàng)新工具利用。針對公益性項目，以長期資金為主，鼓勵并協(xié)調(diào)險資、資管等中長期資本通過股權(quán)投資重大基礎(chǔ)設(shè)施；針對盈利性項目，以短期資金為主，探索將社?；稹⑺侥?、創(chuàng)業(yè)投資資本納入，并探索推廣交通類退稅債券等。深入研究交通基礎(chǔ)設(shè)施不動產(chǎn)信托基金（REITs）相關(guān)政策，充分利用政策性金融。四是加快推進(jìn)《收費公路條例》修訂工作，化解債務(wù)風(fēng)險，逐步償還已有債務(wù)，遏制新增債務(wù)迅猛擴(kuò)張。積極開展里程稅費改革試點等交通投融資政策創(chuàng)新。